■住房保障體系可分為救助（濟(jì)）性、援助性、互助性三個(gè)層次。
■廉租住房制度需要擴(kuò)大覆蓋面，做到“應(yīng)保盡�！�。
■廉租住房建設(shè)需要建立穩(wěn)定的財(cái)政支持渠道。
■中央財(cái)政應(yīng)在救助（濟(jì)）性保障資源的供給中擔(dān)綱。
■政策手段創(chuàng)新是放大政策能力的關(guān)鍵。
■十七大前改革難點(diǎn)縱橫談（８）
住房保障制度是世界各國(guó)普遍采用的一項(xiàng)公共政策。其目的在于保障社會(huì)成員的基本人權(quán)（生存權(quán)、居住權(quán)等）、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)公平。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，住房保障大致可分三類或三個(gè)層次：一是救助（濟(jì)）性保障，就是政府對(duì)社會(huì)最底層的特困群體實(shí)行救助（濟(jì)），對(duì)其無力達(dá)到社會(huì)最低住房保障標(biāo)準(zhǔn)的部分由政府“包下來”，廉租房形式的公共住房（ｐｕｂｌｉｃ ｈｏｕｓｅ）等是這類保障的典型方式。二是援助性保障，政府通過一定的補(bǔ)貼方式使住房消費(fèi)能力較低、迫切需要改善的人群及時(shí)獲取住房，貼息、貼租、個(gè)稅返還、貸款擔(dān)保、經(jīng)濟(jì)適用房、部分產(chǎn)權(quán)房（ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ ｈｏｕｓｅ）等都屬于此類。三是互助性保障，政府通過強(qiáng)制雇主補(bǔ)貼、減免個(gè)稅、規(guī)定政策性優(yōu)惠利率等方式提高社會(huì)中等階層的購(gòu)房能力，使他們合理的住房需求及時(shí)得到滿足，公積金、住房?jī)?chǔ)蓄銀行（住房?jī)?chǔ)蓄賬戶）等是這類保障的典型形式。
廉租住房應(yīng)當(dāng)首先保障住房特困家庭
在任何國(guó)家，不論經(jīng)濟(jì)多么發(fā)達(dá)，社會(huì)總會(huì)有一部分人群因種種原因無力自行解決住房問題。例如在美國(guó)，因殘疾、家庭暴力等原因需要政府救助的無家可歸者所占比重仍達(dá)７％左右。
這些無住房支付能力的家庭包括特困和困難家庭兩類。住房特困家庭是指城鎮(zhèn)中享受“低�！保胰司幼∶娣e在當(dāng)?shù)仄骄剑叮埃ヒ韵碌募彝�；這部分家庭通常為殘疾、無人贍養(yǎng)的老人等喪失勞動(dòng)能力的人群，這部分人群不可能擁有任何自我改善的能力。住房困難家庭是指家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力月收入只能在當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)線上２０％－３０％以內(nèi)，且人均居住面積在當(dāng)?shù)仄骄剑叮埃ヒ韵碌募彝�；由于最低工資通常只以滿足基本吃、穿、用為標(biāo)準(zhǔn)，不包含或基本不含住房消費(fèi)的部分，這部分人群也基本沒有自我改善的能力。因此，特困和困難家庭為完全沒有或者基本沒有住房支付能力的家庭。
救助（濟(jì)）性的廉租住房制度，是政府出資建設(shè)廉租房提供給低收入的住房困難者居住或提供租金補(bǔ)貼。從當(dāng)前政策資源的配置比重上看，首先應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)中的住房特困家庭實(shí)行“應(yīng)保盡保”，全部提供廉租住房居住�！皯�(yīng)保盡�！钡暮x是符合條件的家庭即時(shí)可解決，無需輪候。據(jù)政府有關(guān)部門調(diào)查，２００５年城鎮(zhèn)低保家庭中人均１０平方米以下的住房困難戶尚有４００萬戶，但目前僅解決了２６．８萬戶，占６．７％。對(duì)這部分人群的保障目標(biāo)，就應(yīng)定在“應(yīng)保盡保”上。最低端人群的住房水平提高了，社會(huì)整體的住房水平就提高了。
我們預(yù)計(jì)，考慮到未來１３年間我國(guó)仍將處于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的高潮中，到２０２０年時(shí)，依地區(qū)不同，這類家庭在城鎮(zhèn)家庭中所占比重仍將保持在３％－６％左右。對(duì)這一估計(jì)有兩個(gè)說明：一是，２０２０年時(shí)收入處于特困和困難水平的家庭在城鎮(zhèn)家庭中所占比重仍將保持在２０％－２５％；但并非所有特困和困難家庭都屬于需要救助的住房困難戶。二是即或在未來十余年中加速廉租住房建設(shè)，其中迫切需要改善住房條件的家庭所占比重仍將達(dá)３％－６％左右。不要小看這樣一個(gè)比重。２０２０年時(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)人口將可能達(dá)８．５億人，一個(gè)百分點(diǎn)就將涉及２５０萬個(gè)家庭。但這和上述“應(yīng)保盡�！钡呐Σ幌嗝堋Ｒ环矫嬉�?yàn)楦鞯貐^(qū)平均住房水平會(huì)動(dòng)態(tài)地提高，另一方面未來十余年中新進(jìn)入城市的人口中低端待保障的人群可能所占比重比較大。
廉租住房保障要逐步擴(kuò)大覆蓋面
當(dāng)前，我國(guó)廉租住房制度正處于健全完善過程之中。宏觀調(diào)控政策將廉租房制度建設(shè)納入地方政府的目標(biāo)責(zé)任管理的舉措，促使地方政府提高了對(duì)建立住房保障制度的重視程度，廉租房制度建設(shè)得到了較大的推進(jìn)。截至２００６年１２月，全國(guó)已有５１２個(gè)城市建立并實(shí)施了廉租住房制度。累計(jì)用于廉租住房制度建設(shè)資金７０．８億元，其中，２００６年到位的資金占到３３％，２００６年解決了１２．２萬戶低保家庭的住房困難，占４５．５％。但是，總體上看，廉租住房的覆蓋面小、發(fā)展不平衡是主要問題。
住房保障應(yīng)以廉租住房為核心，首先建立起對(duì)城鎮(zhèn)低收入人群的基本住房需求的保障，（廉租住房是住房保障最重要的方式），相比較起來，廉租住房有以下優(yōu)點(diǎn)：一是，廉租房由政府提供租金全免和差額補(bǔ)貼，可以與住房支付能力極低的需求相匹配，決定了其應(yīng)作為住房保障的主要實(shí)現(xiàn)形式。二是，住房保障制度保障的是居住權(quán)而不是產(chǎn)權(quán)，即首要解決的是有房住的問題，住房供應(yīng)體系中低端的供應(yīng)主要是通過租賃方式實(shí)現(xiàn)的。三是，廉租房容易解決保障供應(yīng)和保障需求錯(cuò)配的問題，提高住房保障政策有效性，可以剔除有更高支付能力的家庭購(gòu)買住房產(chǎn)權(quán)的需求和追求資產(chǎn)升值的投資性購(gòu)房需求的介入。四是，廉租房更易于實(shí)現(xiàn)住房保障的退出機(jī)制，通過保障性房源的封閉運(yùn)行、重復(fù)循環(huán)利用，提高政府住房保障投入的利用效率。因此，廉租住房應(yīng)在實(shí)現(xiàn)對(duì)住房特困家庭保障的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大到住房困難家庭，以及其他階段性住房支付能力嚴(yán)重不足的人群，如剛畢業(yè)的大學(xué)生，未來收入預(yù)期較高，雖即期收入高于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，但住房支付能力的積累不夠，短期存在住房困難，低租金的廉租住房可以解決他們?cè)诔杉伊I(yè)或異地居住初期面臨的經(jīng)濟(jì)困境，激勵(lì)他們努力實(shí)現(xiàn)人生創(chuàng)業(yè)目標(biāo)。
廉租住房建設(shè)需要建立穩(wěn)定的財(cái)政支持渠道
目前，完善我國(guó)住房保障制度面臨兩個(gè)主要問題：一是“缺錢”，即缺乏財(cái)政性保障資金。二是“缺人”，即缺乏專門的住房保障機(jī)構(gòu)及人員。由于上述兩個(gè)“缺乏”，導(dǎo)致在住房保障中短期性、應(yīng)對(duì)性、隨意性的行為較多，例如有的地方平時(shí)對(duì)住房保障考慮較少，只在問題突出時(shí)采取措施緩解一下，有的地方甚至把住房保障作為形象工程來看待。
住房保障屬于公共產(chǎn)品，其資金安排應(yīng)該出自財(cái)政。而我國(guó)過去尚未有穩(wěn)定的財(cái)政資金預(yù)算渠道，住房保障資金供給的不穩(wěn)定和數(shù)量少就從根本上決定了目前我國(guó)住房保障制度的覆蓋面難以提高，導(dǎo)致了住房保障供給的不穩(wěn)定和不可持續(xù)。
目前，我國(guó)用于廉租住房的資金安排主要包括三種渠道，但都存在一定問題。一是從２００６年開始規(guī)定，用于廉租房制度的土地出讓金凈收益不低于５％。２００５年，全國(guó)土地出讓凈收益約為２１８０億元，如果按５％提取，則可用于廉租住房的資金約為１０９億元。但由于地區(qū)發(fā)展不平衡，這１０９億元中，東部地區(qū)就占了６２．４％；中部６�。保福硟|元，占１６．７％；西部１２�。玻玻穬|元，占２０．８％。另外，土地出讓金在各年并不穩(wěn)定，與廉租住房租金補(bǔ)貼需要穩(wěn)定連續(xù)有一定矛盾。
二是地方政府的財(cái)政資金。由于原來的地方財(cái)政預(yù)算中，并無住房保障資金渠道，再加上，地方政府對(duì)住房保障工作認(rèn)識(shí)不足，過去用于住房保障的資金非常有限。到２００６年底，全國(guó)歷年累計(jì)用于廉租房制度的資金僅有７０．８億元，其中，財(cái)政預(yù)算安排資金３２．１億元。另外，由于我國(guó)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的住房保障，地方政府難以在本級(jí)財(cái)政中安排住房保障支出。
三是住房公積金增值收益。１９９８年以來，全國(guó)住房公積金增值收益累計(jì)提取廉租住房建設(shè)資金約１００億元，東部地區(qū)８３．８億元，其中北京、上海兩市就占了４７．５億元。住房公積金制度主要保障普通工薪階層提高住房的購(gòu)買力，是繳納住房公積金的職工之間的互助，公積金的增值收益是否應(yīng)該不分對(duì)象地普遍用于低收入家庭的住房保障，目前社會(huì)上存在較大的爭(zhēng)議。因?yàn)閷⒐e金收益用于廉租房建設(shè)，等于政府向公積金繳存人征收１００％的利息稅。這顯然不符合公積金作為住房保障制度組成部分的宗旨。
顯然，就上述三種渠道的廉租住房資金籌集情況來看，在各地區(qū)的分布存在著嚴(yán)重的不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地出讓凈收益相對(duì)較多、機(jī)動(dòng)財(cái)力較為充裕、住房公積金的利用率和收益率也相對(duì)高。而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)通過這三種渠道所能籌集的資金都非常有限，同時(shí)，目前中央財(cái)政的一般轉(zhuǎn)移支付方式也不能落實(shí)到廉租住房制度。目前城鎮(zhèn)中住房困難的低收入家庭約有１０００萬戶左右。根據(jù)我們研究的測(cè)算結(jié)果，如果廉租房制度覆蓋到低收入家庭，每年需要資金至少４７０億元。資金總量的需求只是問題的一個(gè)方面，此外，解決資金問題的關(guān)鍵是要在各級(jí)財(cái)政中建立穩(wěn)定的廉租住房保障基金，才能保證廉租住房制度的持續(xù)性。
廉租住房建設(shè)需要強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)予以保證
我國(guó)的社會(huì)保障制度是國(guó)家對(duì)公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難時(shí)，由政府和社會(huì)依法給予物質(zhì)幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。其中并不包含解決住房困難的內(nèi)容。
住房保障管理的問題專業(yè)性較強(qiáng)，涉及被保障人員的資格審查、補(bǔ)貼資金的測(cè)算、房屋的維修、物業(yè)管理、被保障人員收入提高后的退出等諸多方面，住房保障制度的落實(shí)也涉及財(cái)政、金融、稅收、土地、規(guī)劃等多個(gè)部門，是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要專門機(jī)構(gòu)管理。
目前，住房保障缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)及人員，難以落實(shí)已有的保障制度也是不爭(zhēng)的事實(shí)。這主要是因?yàn)�，在住房制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期，對(duì)住房保障的認(rèn)識(shí)不充分，管理機(jī)構(gòu)和人員的準(zhǔn)備就不足，住房保障工作難以有效落到實(shí)處。
國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)也值得重視，從國(guó)外的做法來看，均是普遍單獨(dú)設(shè)置住房管理部門對(duì)住房保障進(jìn)行專門管理，住房保障工作并未納入社會(huì)保障部門。如美國(guó)的住房保障由聯(lián)邦政府的組成部門住房與城市發(fā)展部（ＨＵＤ）具體負(fù)責(zé)管理實(shí)施。同時(shí)，住房保障資金預(yù)算也都是在財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列支。
中央財(cái)政應(yīng)在救助（濟(jì)）性保障資源的供給中擔(dān)綱
各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，無論社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到何種程度，總是存在５％－１０％的人群無法通過自身的能力解決住房問題。即使是在發(fā)達(dá)國(guó)家，在住房問題上也需要對(duì)這部分困難群體實(shí)施政府救助。另有１０％－２０％的低收入人群的住房問題需要政府給予一定程度的援助。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，救助性保障的提供者主要是中央財(cái)政，援助性保障的提供者主要是地方政府。
中央財(cái)政的資金應(yīng)重點(diǎn)用于對(duì)困難地區(qū)保障性住房的轉(zhuǎn)移支付。對(duì)中西部土地出讓凈收益少、公積金增值收益少、財(cái)政能力弱的貧困地區(qū)，應(yīng)逐步增加財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付比重，提高地方政府在住房方面的公共服務(wù)能力和保障水平，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。建議設(shè)立中央和省級(jí)廉租住房專項(xiàng)補(bǔ)助資金，用于廉租房收購(gòu)、建設(shè)和租金補(bǔ)貼。
住房保障覆蓋面的擴(kuò)大需要一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，當(dāng)前最需要解決的是住房困難家庭中需要救助（濟(jì)）的那部分，對(duì)這部分應(yīng)當(dāng)通過廉租房制度做到“應(yīng)保盡保”，根據(jù)困難程度不同，財(cái)政對(duì)租金全額補(bǔ)貼或差額補(bǔ)貼。對(duì)于有一定經(jīng)濟(jì)能力，但在市場(chǎng)上租購(gòu)住房又有困難的中低收入家庭或特殊群體（如剛畢業(yè)的學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工等），應(yīng)主要由地方財(cái)政通過援助的方式解決，如經(jīng)濟(jì)適用房制度、政府貼息支持企業(yè)建設(shè)出租低租金住房、貼息貸款購(gòu)房等。
從歐美等國(guó)家的住房保障實(shí)踐看，無論聯(lián)邦制國(guó)家（如美、德）還是中央集權(quán)制國(guó)家（如英國(guó)、日本），中央及州政府都在住房保障方面發(fā)揮重要作用。例如，２００５年，美國(guó)住房與城市發(fā)展部用于住房保障方面的財(cái)政支出（不包括人員開支）總計(jì)為３６０．４億美元。英國(guó)中央財(cái)政預(yù)算中的住房保障資金，大約占預(yù)算支出總額的６％左右。１９９９年度，德國(guó)聯(lián)邦交通和住房部掌握的州際道路交通及住房資金５００億馬克僅次于社會(huì)保障部，用于住房的資金占１００億馬克，其中住房?jī)?chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。日本住房保障制度以國(guó)家財(cái)政出資支持為主，地方政府職責(zé)主要是出地（土地優(yōu)先供應(yīng)）、組織建設(shè)和管理。
此外，中央財(cái)政在住房保障上的資金投入還可以帶動(dòng)社會(huì)資金投入住房保障領(lǐng)域，讓住房保障制度取得更多的實(shí)效。如美國(guó)住房與城市發(fā)展部通過實(shí)施住房投資伙伴計(jì)劃（ｔｈｅ ＨＯＭＥ Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ Ｐｒｏｇｒａｍ），為低收入家庭建設(shè)可支付住宅。２００５年，該項(xiàng)目完成了將近７２０００套可支付住宅，這一計(jì)劃通常和地方非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、州政府、地方政府合作，或建、或買或翻修可支付住宅用于出租或出售。通常這一計(jì)劃的投資可吸引３．６倍的社會(huì)資金投入到可支付住宅的建設(shè)中。
政策手段創(chuàng)新是放大政策能力的關(guān)鍵
根據(jù)各地土地出讓金總體規(guī)模和實(shí)際用途，統(tǒng)籌考慮適當(dāng)提高其用于住房保障支出的比例，爭(zhēng)取逐步達(dá)到１０％左右。
中央財(cái)政的力量也是有限的。僅靠政府出錢建廉租房不可能在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的低端救助（濟(jì)）性保障目標(biāo)。政策創(chuàng)新的重要方式之一，是采取由社會(huì)投資者出錢建，政府長(zhǎng)期反租、財(cái)政貼租的方式，使財(cái)政資金起到“四兩撥千斤”的作用。
作為社會(huì)投資品種的廉租房建設(shè)模式并不復(fù)雜。政府可把擬建廉租房的產(chǎn)權(quán)提前賣給社會(huì)投資者，承諾政府將通過財(cái)政貼租的方式長(zhǎng)期反租（例如２０到３０年），并允許其產(chǎn)權(quán)上市流通。只要租金高于銀行利息，這種投資品種就一定會(huì)有人買。因?yàn)槠渥畲筇攸c(diǎn)是具有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。國(guó)外很多基金等大投資機(jī)構(gòu)，非常歡迎這種能夠長(zhǎng)期獲取穩(wěn)定收益的投資品種。對(duì)政府來說，無需本金就可以成規(guī)模地建設(shè)廉租房，政策性投入的資金可以起到“四兩撥千斤”的作用。對(duì)投資者來說，不僅可以獲得穩(wěn)定且高于銀行利息的租金收益（由于是財(cái)政貼息，理論上說，這種租金還可附以免個(gè)人所得稅等政策），而且還可以有土地升值的收益預(yù)期（長(zhǎng)期看，城市化發(fā)展一定會(huì)導(dǎo)致部分低端住房不斷被改造）。
（本報(bào)告執(zhí)筆人：秦虹 浦湛）