?? 物權(quán)立法應(yīng)該規(guī)定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且主要是指直接損失的補(bǔ)償，不應(yīng)當(dāng)包括間接損失。為防止行政權(quán)力的濫用，合理補(bǔ)償實(shí)際上應(yīng)該是充分補(bǔ)償和公正補(bǔ)償，這樣也可以為國(guó)家發(fā)展和保護(hù)公共利益留下必要的回旋空間，便于隨著市場(chǎng)的發(fā)展和社會(huì)的變化對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整。
在物權(quán)立法中準(zhǔn)確定義公共利益有一定困難
公共利益是公法、私法普遍關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，關(guān)系到如何限制政府權(quán)力，保障個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的問(wèn)題，認(rèn)真處理好征收、征用及補(bǔ)償問(wèn)題，也是構(gòu)建法治社會(huì)的重要內(nèi)容�！段餀�(quán)法（草案）》中有關(guān)公共利益與征收征用問(wèn)題引起了社會(huì)高度關(guān)注，社會(huì)各界對(duì)這幾個(gè)條款的修改提出了不少意見(jiàn)。其中有一條重要的意見(jiàn)就是，《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益下一個(gè)準(zhǔn)確定義，認(rèn)為在實(shí)踐中，不少地方政府在拆遷中，不適當(dāng)?shù)亟栌昧斯怖孢@個(gè)旗號(hào)，所以一些征收、征用、拆遷的情形存在著這樣那樣的問(wèn)題，迫切需要在《物權(quán)法》中對(duì)公共利益下一個(gè)明確的定義。
筆者認(rèn)為，在《物權(quán)法》中要對(duì)公共利益下一個(gè)準(zhǔn)確定義是非常困難的，只能留待通過(guò)有關(guān)的程序解決或者通過(guò)司法個(gè)案進(jìn)行解釋。原因有四個(gè)方面。
第一個(gè)原因，公共利益概念本身具有概括性，公共利益內(nèi)容非常寬泛，不僅僅包括經(jīng)濟(jì)利益，還包括非經(jīng)濟(jì)化的利益。公共利益的范圍也可以體現(xiàn)在文化、秩序、安全中，可以說(shuō)公共利益涵蓋范圍越來(lái)越寬泛。
第二個(gè)原因，公共利益的內(nèi)容是不斷發(fā)展的，它是一個(gè)開(kāi)放的概念。公共利益因不同社會(huì)發(fā)展階段、各國(guó)的具體國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而具有不同內(nèi)涵，它和國(guó)家政策、不同時(shí)期的社會(huì)需要有著非常密切的聯(lián)系，其內(nèi)容很難窮盡。
第三個(gè)原因，公共利益本身具有一定程度的不確定性。對(duì)于利益評(píng)價(jià)具有相當(dāng)?shù)闹饔^性。另外，公共利益中的受益對(duì)象也有不特定性，隨著不特定的人越來(lái)越多也可能轉(zhuǎn)化為公共利益。
第四個(gè)原因，公共利益的分層次性。公共利益是一個(gè)概括性非常強(qiáng)的概念，它包含了各種層次的公共利益，首先是關(guān)系到全體社會(huì)成員共同的利益和國(guó)家主權(quán)的利益，這一類屬于比較典型的公共利益；其次是個(gè)人的生命、健康、自由等法律要保障的基本價(jià)值的利益；三是不特定人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育等方面的利益；四是交易安全、秩序利益等等。所以，筆者認(rèn)為《物權(quán)法（草案）》不必要對(duì)公共利益下一個(gè)準(zhǔn)確的定義。
考慮到實(shí)踐中許多地方以公共利益名義進(jìn)行一些不正當(dāng)違法征地、拆遷，為防止出現(xiàn)這些問(wèn)題，必須在《物權(quán)法》中對(duì)征收、征用、拆遷的具體條件以及必備程序作出準(zhǔn)確規(guī)定。規(guī)定在什么情況下，具備什么條件，才能夠征收、征用，包括拆遷，這樣可以在一定程度上有效防止出現(xiàn)公共利益濫用問(wèn)題。以公共利益為名義對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收的時(shí)候，法律上可以作出一些指導(dǎo)性的意見(jiàn)，通過(guò)司法個(gè)案裁決的辦法來(lái)確定公共利益的內(nèi)涵。比如，分層的公共利益怎么區(qū)別，怎么界定，采取什么標(biāo)準(zhǔn)。
征收、征用有很多共性，但在概念和制度上的內(nèi)容是不一樣的
《物權(quán)法（草案）》把征收征用都放在一起規(guī)定，甚至把拆遷也放在一起，很多人認(rèn)為征收、征用、拆遷都是一回事，它們的條件、范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是一樣的。但筆者認(rèn)為，要解決實(shí)踐中濫用公共利益的問(wèn)題，必須要嚴(yán)格界定征收、征用的條件，把這兩個(gè)概念嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)。盡管征收、征用具有很多共性，都涉及行政權(quán)行使和運(yùn)用的問(wèn)題，但是這兩個(gè)概念和制度的內(nèi)容是不一樣的，應(yīng)該區(qū)分開(kāi)來(lái)。
首先，征收要導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，關(guān)于征收是否僅僅適用于移轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的情形，現(xiàn)在各國(guó)規(guī)定也不完全一樣。在美國(guó)、德國(guó)一些法律規(guī)定里面，征收既包括了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，也包括了對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，這個(gè)限制如果達(dá)到了相當(dāng)?shù)某潭�，就認(rèn)為也是一種征收。
其次，征收主要適用于不動(dòng)產(chǎn)。對(duì)于動(dòng)產(chǎn)，筆者認(rèn)為沒(méi)有必要征收，因?yàn)閯?dòng)產(chǎn)都是大批量生產(chǎn)的產(chǎn)品，在市場(chǎng)上可以替代，既然可以替代的話，政府就沒(méi)有必要對(duì)某個(gè)公民強(qiáng)制性地要把所有權(quán)拿走，所以很多國(guó)家把征收這個(gè)制度放在不動(dòng)產(chǎn)法律中規(guī)定，但是征用情況比較復(fù)雜，征用既可以對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征用也可以對(duì)動(dòng)產(chǎn)征用。
第三，在是否要考慮緊急狀態(tài)的條件方面，征收與征用也不一樣。征收通常不是在緊急狀況下實(shí)施，只要是出于公共利益需要，不管在什么情況下，都可以征收。但是征用是有兩個(gè)條件限制，一個(gè)是公共利益，還有一個(gè)就是必須要是在緊急狀況下不得已而采取的方式。
最后，征收和征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的，因?yàn)檎魇帐怯谰眯赞D(zhuǎn)移所有權(quán)，而征用只是暫時(shí)限制公民使用權(quán)。這對(duì)于剝奪老百姓財(cái)產(chǎn)價(jià)值是不同的，所以征收補(bǔ)償通常要高于征用補(bǔ)償，這兩者是有區(qū)別的。建議在物權(quán)立法里把這兩個(gè)概念分開(kāi)，因?yàn)樗鼈兇_確實(shí)實(shí)不同。
同時(shí)，現(xiàn)在的
《物權(quán)法（草案）》把拆遷放到征收、征用里面，作為同一個(gè)問(wèn)題來(lái)規(guī)定，因?yàn)楹芏嗳苏J(rèn)為，拆遷是征收的內(nèi)容或者是征收引發(fā)的后果，但筆者認(rèn)為這樣理解就把農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)的拆遷征收和城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)拆遷征收混為一談了。就農(nóng)村來(lái)說(shuō)，拆遷應(yīng)該以征收為前提，因?yàn)橥恋厥羌w所有的，必須在征收后土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，以后建筑物才有必要拆遷。從這個(gè)意義上說(shuō)拆遷是征收引發(fā)的后果。但是對(duì)于城市不動(dòng)產(chǎn)來(lái)說(shuō)，因?yàn)橥恋乇緛?lái)就是國(guó)有的，所以不需要先進(jìn)行征收就可以拆遷，所以城市不動(dòng)產(chǎn)拆遷不完全以征收為前提，這兩者是有區(qū)別的。所以，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題建議要在立法上作出區(qū)別，沒(méi)有必要一定要把拆遷問(wèn)題和征收混在一起，可以考慮單獨(dú)規(guī)定。
征收、征用的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡可能具體化
2004年《憲法》修改時(shí)沒(méi)有明確規(guī)定征收征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很多人對(duì)此有意見(jiàn)。筆者認(rèn)為，《憲法》沒(méi)有作出規(guī)定，主要是要把這個(gè)問(wèn)題留給《物權(quán)法》解決，《憲法》不可能規(guī)定得過(guò)于詳細(xì)，它只能規(guī)定基本的原則，而由《物權(quán)法》來(lái)具體化。
筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》首先應(yīng)該規(guī)定一個(gè)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是合理補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。換句話說(shuō)，《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定在基于國(guó)家利益進(jìn)行征收之后首先就是按照合理標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，所有的行政法規(guī)或者地方性的規(guī)定都應(yīng)當(dāng)符合這個(gè)合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而不能簡(jiǎn)單地說(shuō)，有規(guī)定的要依規(guī)定。
其次，國(guó)家的規(guī)定實(shí)際上是國(guó)家的定價(jià)，但征收與作為市場(chǎng)交易的買賣最大的區(qū)別僅在于，被征收方負(fù)有類似于強(qiáng)制承諾的義務(wù)，其他方面應(yīng)無(wú)實(shí)質(zhì)性差異。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)征用后的補(bǔ)償完全采用國(guó)家定價(jià)不具有充足理由。只有充分合理的補(bǔ)償才能夠充分保護(hù)公民私人財(cái)產(chǎn)，防止行政權(quán)力的濫用，合理補(bǔ)償實(shí)際上是充分補(bǔ)償和公正補(bǔ)償，它能夠較好地協(xié)調(diào)公共利益與私人利益之間的關(guān)系，能夠防止國(guó)家征收權(quán)的濫用，又為通過(guò)行使國(guó)家征收權(quán)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了必要的基礎(chǔ)。另一方面，合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也可以為國(guó)家發(fā)展和保護(hù)公共利益留下必要的回旋空間，便于隨著市場(chǎng)的發(fā)展和社會(huì)的變化對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整。
第三，必須要考慮到，如果存在紅頭文件的規(guī)定，并且必須要按照紅頭文件的要求來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑�，那么將�?lái)就補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議之后，怎樣給老百姓提供一種救濟(jì)，在法律上可能會(huì)遇到很大麻煩。假如說(shuō)這個(gè)補(bǔ)償完全是按照有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行的話，即便這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不合理的，訴諸法院也難以得到解決，因?yàn)樗痉?quán)審查的主要是具體行政行為和規(guī)章以下的抽象行政行為，對(duì)于法規(guī)和規(guī)章，法院無(wú)權(quán)審查。如果規(guī)章不合理，法院無(wú)法對(duì)此進(jìn)行糾正，這樣老百姓難以獲得救濟(jì)。但是如果說(shuō)《物權(quán)法》規(guī)定按照合理化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行征收征用后的補(bǔ)償，而政府是按照合理補(bǔ)償原則來(lái)作出的補(bǔ)償，那么，作出這種補(bǔ)償實(shí)際上可以理解為實(shí)施了具體行政行為，對(duì)這個(gè)問(wèn)題發(fā)生了爭(zhēng)議，老百姓是可以在法院主張救濟(jì)的。
但是關(guān)于什么是合理補(bǔ)償，也需要在《物權(quán)法》里面完善，物權(quán)法應(yīng)當(dāng)對(duì)合理補(bǔ)償盡可能地具體化。合理補(bǔ)償主要還是指直接損失的補(bǔ)償，不應(yīng)當(dāng)包括間接損失，因?yàn)檎魇照饔煤颓謾?quán)不是一回事，不能按照侵權(quán)法上的完全賠償原則來(lái)進(jìn)行賠償。同時(shí)，合理補(bǔ)償意味著應(yīng)當(dāng)盡量地考慮市場(chǎng)的價(jià)格，尤其是對(duì)于城市不動(dòng)產(chǎn)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)盡可能按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)補(bǔ)償。還有就是征收、征用財(cái)產(chǎn)價(jià)值不一樣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不同，要區(qū)分城市土地和農(nóng)村土地征收、征用問(wèn)題，很多人提出來(lái)是不是把農(nóng)村土地補(bǔ)償和城市不動(dòng)產(chǎn)補(bǔ)償完全等同，都按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，這個(gè)看起來(lái)容易但實(shí)行起來(lái)很難。在確定征收集體所有土地的補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)當(dāng)參考土地使用權(quán)的出讓價(jià)格，但出讓價(jià)格只是一個(gè)參考基數(shù)，不一定與征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格完全一致。如果征收的集體土地的補(bǔ)償金與該塊土地的出讓金差距過(guò)大，也確實(shí)不利于保護(hù)集體所有權(quán)人及所涉及村民的合法利益。
還有人提出，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該通過(guò)協(xié)商來(lái)確定。但是，征收、征用關(guān)系是一種很復(fù)雜的關(guān)系，就征收、征用本身是一個(gè)行政關(guān)系，是一個(gè)不平等關(guān)系，就補(bǔ)償問(wèn)題而言，可能體現(xiàn)了一定的民用關(guān)系，考慮被征收征用人常常是弱者，很難和政府處于平等地位，而任何協(xié)商只能是在平等協(xié)商的條件之下，才能得到一個(gè)合理解決的標(biāo)準(zhǔn)，筆者比較擔(dān)心如果完全由當(dāng)事人自己協(xié)商，由政府和征收征用人協(xié)商恐怕不能充分體現(xiàn)對(duì)被征收征用人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。